LA FUNCIÓN PÚBLICA
(Esquema)
I. LA FUNCIÓN PÚBLICA
- Variedad de regímenes jurídicos
II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA EN ESPAÑA
- Evolución histórica
- Sistemas de función pública
III.
REGULACIÓN LEGAL
IV.
CONCEPTO DE FUNCIONARIO
V.
NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA RELACIÓN FUNCIONAL
VI. DERECHOS Y DEBERES DE LOS
FUNCIONARIOS
1. Derechos
2. Deberes
VII. ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA
CONDICIÓN DE FUNCIONARIO
VIII.
SITUACIONES ADMINISTRATIVAS
IX. RESPONSABILIDAD DE LOS
FUNCIONARIOS.
X. CONCILIACIÓN DE LA VIDA LABORAL Y
FAMILIAR
LA
FUNCIÓN PÚBLICA
La función pública. Evolución histórica de la función
pública en España. Regulación legal. Concepto de funcionario. Naturaleza y
contenido de la relación funcionarial. Derechos y deberes de los funcionarios.
Adquisición y pérdida de la condición de funcionario. Situaciones
administrativas. Responsabilidad de los funcionarios.
I. LA
FUNCIÓN PÚBLICA
Las
Administraciones para el cumplimiento de los fines públicos que tienen
encomendados, disponen de una serie de medios, materiales y personales. Los
primeros, de índole material, se refieren a los bienes, patrimoniales o de
dominio público, de las Administraciones. Y los segundos, de naturaleza
personal, comprenden al personal al servicio de las Administraciones Públicas.
En el estudio de
estos medios personales que se encuentran al servicio de las Administraciones
Públicas se aprecian dos notas;
A) el
impresionante aumento, en la Administración moderna, del número de personas a
su servicio, lo que algunos han calificado como Estado burocrático, y
B) la gran
variedad de regímenes jurídicos a los que se encuentra sometido el personal de
la Administración, así podemos, en nuestro ordenamiento jurídico, distinguir
entre:
1. Funcionarios
de carrera: son los que en virtud de nombramiento legal están vinculados a
una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho
administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de
carácter permanente (artículo 9 del EBEP,
aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril).
2. Funcionarios
de empleo: tienen un carácter no fijo y comprenden a:
a) Los interinos
que por necesidades de servicio
ocupan plazas hasta que se cubran por Funcionarios de carrera y lo hacen por
razones justificadas de necesidad y
urgencia (artículo 10 del citado EBEP), y
b) Los eventuales
se integra por el personal de
nombramiento y cese no permanente, que desempeña cargos de confianza o
asesoramiento especial, con nombramiento discrecional (artículo 12 del EBEP).
3. Personal
laboral, de uso cada vez más frecuente, admite las siguientes modalidades: personal laboral
fijo, personal laboral de duración indefinida, y de duración temporal (artículo
11 del expresado Estatuto).
Algunos autores
siguiendo un criterio muy amplio, como Entrena Cuesta, incluye entre el
personal al servicio de la Administración otros supuestos como:
- Personal de
carácter político (ministros, subsecretarios o alcaldes…).
- Quienes
realizan prestaciones personales obligatorias (los que prestan el servicio
militar).
- Los
colaboradores voluntarios y ocasionales de la Administración (el supuesto de
particulares que colaboran en la extinción de un incendio).
-Los contratistas
de obras públicas o los concesionarios de servicios públicos.
Esta diversidad
puede sintetizarse, fundamentalmente, en una dualidad la que se produce entre
el régimen de función pública y el régimen laboral (los dos grupos más
numerosos), cuya coexistencia ha sido criticada por la doctrina al considerar
que produce importantes agravios, tensiones y disfunciones. Sin embargo esta
dualidad, estatutaria y laboral, ha sido declarada constitucional por la STC
99/1987, de 11 de junio.
Con el término
función pública suele designarse, tanto el conjunto de personas a disposición
de la Administración que tiene a su cargo las funciones y servicios públicos,
como el régimen jurídico al que están sometidos y la organización que les
encuadra.
II. EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA
La evolución
histórica de la organización burocrática en España no empieza a
estructurarse en forma moderna, tal como ahora la conocemos, hasta el primer
tercio del s. XIX, y los intentos más serios de racionalización fueron los
siguientes:
- El Estatuto de
López Ballesteros (en dos Reales Decretos de 1827 y 1828 se regularon aspectos
retributivos y funcionariales del personal al servicio de la Administración).
- El Estatuto de
Bravo Murillo, en 1852, que perfiló una regulación más general.
Este es el primer
cuerpo normativo que merece el calificativo de estatuto general de la función
pública. No se reconocía ni la inamovilidad de residencia ni la estabilidad en
el empleo, pues los funcionarios no tenían derecho a exigir la documentación que
había motivado su separación, suspensión o traslado.
Este Estatuto ya
regula aspectos formales de la organización funcionarías: hojas de servicio,
escalafones. Se garantiza la estabilidad en el empleo y se regula la potestad
disciplinaria.
-El Estatuto de
Maura, Ley de Bases de 1918, vigente hasta la reforma de 1963.
Se regula más
claramente la estabilidad en el empleo, y se da por primera vez respuesta al
asociacionismo y sindicalismo funcionarial.
- La Ley de Bases
de 1963 y el Texto Articulado de 7 de febrero de 1964, todavía parcialmente
vigente.
Esta ley procedió
a la desjerarquización de los cuerpos generales y especiales, incrementando de
esta forma la discrecionalidad política en el manejo de la burocracia. También
con esta Ley se rompe la exclusiva del sistema de función pública, admitiendo
otras formas de vinculación del personal con la Administración (aparecen los
funcionarios eventuales o de confianza política, y los contratados laborales o
en régimen de derecho administrativo).
La Ley 30/84, de
2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Esta Ley, junto
con lo que quedaba vigente de la Ley de 1964, constituía el régimen general
aplicable a la función pública.
Actualmente, el
régimen vigente viene establecido en el EBEP, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de
abril, que regula el denominador común –según artículo 149.1.7º y 18º de la CE-
de la función pública, en relación con todas las Administraciones:
-Administración
General del Estado
-
Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las ciudades de Ceuta y
Melilla
-
Administraciones de las Entidades Locales
- Organismos
públicos, Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad
jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Públicas.
Podemos
distinguir entre dos tipos de sistemas de función pública,
a) Sistema abierto: consiste en la
imitación del sistema de las empresas privadas occidentales en las que se hace
una relación de puestos de trabajo y se recluta al personal en función de las
necesidades. Esta selección se hace para un puesto de trabajo concreto. De este
modo, no se entra en un cuerpo ni se tiene derecho a hacer carrera u ocupar
puestos superiores sino sólo al desempeño del puesto para el que ha sido
seleccionado.
b) Sistema cerrado, de carrera o de
función pública propiamente dicho: parte de la idea de que el servicio a la
Administración exige una formación diferenciada y más completa que la que
proporciona el sistema educativo general. Por ello su selección se hace a
través de la acreditación de conocimientos especiales (oposiciones). Sus
elementos fundamentales son el estatuto (mayores responsabilidades que el
personal privado), el cuerpo (se ingresa en un cuerpo jerarquizado y no en un
puesto concreto) y la carrera (como la posibilidad de ir variando el puesto de
trabajo). Este sistema se siguió en España hasta la reforma por Ley de Bases de
1963.
Ninguno de estos
sistemas se da en estado puro sino conjugando elementos de ambos en mayor o
menor medida, que van cambiando según las épocas y los lugares. Así el modelo
español esta evolucionando desde un sistema típico de inspiración francesa,
cerrado, hacia un sistema más abierto de influencia norteamericana (según la
Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, y la Ley 30/84, de 2 de agosto,
de Medidas para la Reforma de la Función Pública y el EBEP, aprobado por Ley
7/2007, de 12 de abril).
III. REGULACIÓN
LEGAL
Para sistematizar
el régimen jurídico de la función pública ha de comenzarse aludiendo a
su regulación constitucional, para continuar en este y sucesivos apartados con
su específica regulación legal.
El art. 103.3 CE
dispone: « La Ley regulará el Estatuto de los Funcionarios Públicos, el
acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y
capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el
sistema de incompatibilidades y la garantía para la imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones». Atribuyendo al Estado la competencia exclusiva
para la regulación de las bases del régimen jurídico de los funcionarios a fin
de garantizar a los administrados un tratamiento igual ante las
Administraciones públicas (artículo 149.1.18º CE). Esta reserva competencial
del Estado se refiere «a todas las Administraciones Públicas» (STC 99/1987,11
de junio).
El legislador cumple este mandato
constitucional ahora mediante el ya
citado Estatuto Básico del Empleado
Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. Si bien, antes había dictado
normas básicas aplicables en cuanto tales a todas las Administraciones
Públicas. Así cabe destacar la Ley 30/84, 2 de agosto de Medidas para la
Reforma de la Función Pública, parcialmente derogada por la indicada Ley
7/2007, que según la terminología del TC, establecía unas «bases coyunturales»
en esta materia.
El indicado Estatuto Básico, como antes la Ley
30/84, completada con los preceptos no derogados de la Ley de 1964, constituye
el régimen general de la función pública en España. Las notas más
características de este régimen jurídico son las siguientes:
a) La legislación
básica, representada por el Estatuto Básico, crea el marco normativo que
garantiza la selección y la carrera sobre la base de los criterios
constitucionales de mérito y capacidad y establece un equilibrio entre derecho
y responsabilidades de los empleados públicos.
b) El régimen de
la función pública, no obstante, no es un sistema homogéneo que tenga como
modelo único por referencia a la
Administración del Estado, sino que cada Administración puede configurar su
propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión
y de los necesarios instrumentos de coordinación, según señala la exposición de
motivos del citado Estatuto Básico.
c) Las Relaciones
de Puestos de Trabajo constituyen el instrumento fundamental de ordenación de
la función pública. Así Las Administraciones Públicas estructurarán su
organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos
organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los
puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su
caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones
complementarias. Dichos instrumentos serán públicos, según dispone el artículo
74 del Estatuto Básico citado.
d) Se respeta el
concepto de Cuerpo, pues los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas,
especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y
conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo (artículo 75 del Estatuto Básico).
e) Los Cuerpos o Escalas se clasifican, por razón de
la titulación exigida para su acceso, en
tres grupos —A, B y C—, si bien el A y C se subdividen, respectivamente,
en A1 y A2 y C1 y C2.
f) Las
retribuciones van ligadas al desempeño del puesto de trabajo.
IV.
CONCEPTO DE FUNCIONARIO
El
concepto de funcionario público viene establecido en el
artículo 9.1 del Estatuto Básico que considera que son aquellos que «en virtud de
nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación
estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de
servicios profesionales retribuidos de carácter permanente ».
Sus
notas características son cuatro:
1. La idea de la
incorporación que excluye del carácter de funcionario público al que
ocasionalmente preste su servicio a la Administración.
2. La
profesionalidad del funcionario, que excluye los que actúan debido a su
condición política.
3. La retribución
constituye su medio de vida.
4. El
sometimiento al Derecho Administrativo, excluye al personal laboral.
Por el contrario, son funcionarios interinos (artículo
10 del Estatuto Básico) los que, por razones
expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales
para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé
alguna de las siguientes circunstancias: a) La existencia de plazas vacantes
cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. b) La
sustitución transitoria de los titulares. c) La ejecución de programas de
carácter temporal. d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de
seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
Todas las notas
características vistas sobre la definición de funcionario público de carrera y
del funcionario interino revelan que la nota de la permanencia ha dejado de ser
característico de la condición de funcionario, pues no concurre en el
funcionario interino. Así la admisión de un personal laboral fijo, a cubierto
además de los expedientes de crisis y de la reducción de plantilla, dan al
empleado público laboral la misma o mayor estabilidad material, aunque no
formal, que al funcionario. Al fin y a la postre, como señala Parada Vázquez, y
desde una perspectiva material, van a diferenciarse unos y otros en que al
funcionario se le exigirá una formación específica, y a pesar de su mayor
esfuerzo y preparación, no tendrá las ventajas de la negociación colectiva, ni
el derecho al respeto estricto de los derechos adquiridos, ni, en fin, a la
protección tuitiva y rápida de la jurisdicción laboral.
V. NATURALEZA
Y CONTENIDO DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL
La naturaleza de
la relación que une a la Administración con el funcionario fue calificada
originariamente de relación contractual, nacida de un pacto o contrato.
Más concretamente fue considerada corno un arrendamiento de servicios, que
imponía a las partes unos derechos y deberes, cuyo contenido era inmodificable
por la sola voluntad de una de las partes.
Esta concepción, más
cercana al puro contrato privado que al contrato administrativo —donde los
poderes de modificación de la Administración, con las debidas compensaciones,
está ampliamente reconocido—, ha ido cediendo paulatinamente ante la tesis de
la relación estatutaria derivada de un acto condición. En esta
concepción estatutaria —importada de la jurisprudencia francesa—, el
funcionario no estaría sujeto a una relación contractualmente definida, sino
unilateralmente establecida por el poder público, sujeto a normas legales y
reglamentarias, situación a la que se accedería después del nombramiento, que
actúa como condición de acceso a la situación funcionarial.
Esta discusión no
es una simple cuestión dogmática, sino que tiene indudables consecuencias
prácticas, sobre todo en orden a determinar los derechos adquiridos de
los funcionarios. Así, mientras en la tesis contractual —incluso la derivada de
un contrato administrativo— cualquier modificación del «status» funcionarial
afecta a los derechos adquiridos y, cuando menos, permite exigir
indemnizaciones sustitutorias, por el contrario, la concepción estatutaria pone
el énfasis en los poderes de modificación de la Administración sobre la
relación funcionarial, reduciendo al mínimo la posibilidad de reclamaciones
contra las variaciones introducidas por vía legal o reglamentaria al «status»
del funcionario.
El TC ha aplicado
la tesis estatutaria a la relación funcionarial en el caso de la rebaja de la
edad de jubilación, declarando al respecto que el «funcionario que ingresa al
servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica
objetiva definida legal y reglamentariamente, y, por ello, modificable por uno
u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y
de legalidad, sin que, consecuentemente pueda exigir que la situación estatutaria
quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su
ingreso» (STC 99/1987, 11 de junio).
VI. DERECHOS
Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS
·
Derechos
·
Derechos no económicos de
los empleados públicos en general, y de los funcionarios en particular
(artículo 14 del Estatuto Básico):
1°) Derecho al
cargo, que se manifiesta en su permanencia e inamovilidad. El derecho al cargo
no significa el derecho a un puesto de trabajo concreto, sino el derecho de
permanencia en la función pública, el derecho a la inamovilidad en la condición
de funcionario de carrera.
2°) Derecho al
desempeño efectivo de las funciones propias de su condición profesional y de
acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
3°) Derecho a la
carrera profesional y a la promoción interna según los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
4º) Derecho a
participar en la consecución de objetivos atribuidos a la unidad donde preste
sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar.
5º) Derecho a la
defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los
procedimientos en que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como
consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos.
6º) Derecho a la
formación continua.
7º) Derecho al
respeto a su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el
trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y
laboral.
8º) Derecho a la
no discriminación.
9º) Derecho a la
adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida familiar y
laboral.
10º) Derecho a la
libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento jurídico.
11º) Derecho a la
protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.
12º) Derecho a la
suspensión temporal de la función en los casos siguientes: vacaciones,
descansos, permisos y licencias, como en los casos de enfermedad, por matrimonio, embarazo, para
realizar estudios, o por asuntos propios.
13º) Derecho a la
jubilación en las condiciones fijadas.
14º) Derecho a
las prestaciones de la Seguridad Social que le sean de aplicación.
15º) Derecho a la
libre asociación profesional.
·
Derechos de contenido económico ( artículo 21 del Estatuto Básico):
a’) Coetáneos
a la relación de servicio del funcionario:
1°) Retribuciones
básicas: son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de
su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación
profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad
en el mismo. Dentro de ellas se incluyen los componentes de sueldo y trienios
de las pagas extraordinarias –dos al año--.
2°) Retribuciones complementarias son aquellas que retribuyen las
características del puesto de trabajo, la carrera profesional o el desempeño,
rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario. La cuantía y estructura
de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por
las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre
otros, a los siguientes factores: a)
La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera
administrativa. b) La especial
dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para
el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se
desarrolla el trabajo. c) El grado de
interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el
rendimiento o resultados obtenidos. d)
Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.
b') Posteriores
a la relación de servicio:
1º) Pensión de
jubilación.
2º) Pensión de
viudedad u orfandad.
·
Derechos colectivos de los funcionarios:
Los empleados públicos tienen los siguientes derechos
individuales que se ejercen de forma colectiva:
1º) A la libertad sindical.
2º) A la negociación colectiva y a la participación en
la determinación de las condiciones de trabajo.
3º) Al ejercicio de la huelga, con la garantía del
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
4º) Al planteamiento de conflictos colectivos de
trabajo, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso.
5º) Al de reunión, en los términos establecidos en el
art. 46 del Estatuto Básico.
·
Deberes
En el EBEP,
artículo 52 y siguientes, se establece por
primera vez en nuestra legislación una regulación general de los deberes
básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de
comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta.
Entre los deberes establecidos destacamos:
1°) deber de
fidelidad a la CE y el ordenamiento jurídico;
2°) deber de
objetividad, neutralidad e imparcialidad
3º) deber de
confidencialidad
4º) deber de
dedicación al servicio
5º) deber de
transparencia, ejemplaridad, honradez y austeridad en la administración de
fondos públicos
6º) deber de
eficacia
7º) deber de
promoción del entorno cultural y medioambiental
8º) deber de
respeto a la igualdad entre hombres y mujeres
Estos deberes
generales se desarrollan en una serie de principios éticos y de conducta entre
los que merecen mención especial los siguientes:
1º) Su
actuación perseguirá la satisfacción de
los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones
objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de
cualquier otro factor que exprese posiciones personales.
2º) Su conducta
se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas,
evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna.
3º) Se abstendrán
en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal.
4º) No contraerán
obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras,
obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando
pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto
público.
5º) Guardarán secreto de las materias
clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la
debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo,
sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de
terceros, o en perjuicio del interés público.
6º) Tratarán con
atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes
empleados públicos.
7º) Obedecerán
las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que
constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.
8º) Se rechazará cualquier regalo, favor o
servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales
y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
9º) Observarán
las normas sobre seguridad y salud laboral.
En España, la
libertad de expresión de los funcionarios ha de ejercerse, según dispone el
propio Estatuto Básico -artículo 14.k)- “dentro de los límites del ordenamiento
jurídico”, es decir, conjugando la deber
de confidencialidad y demás deberes con el expresado derecho, según los
contornos fijados por la doctrina del
Tribunal Constitucional. Y teniendo en cuenta que el propio Estatuto Básico
impone, ex artículo 53.12, el deber de guardar secreto de las materias
clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la
debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo,
sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de
terceros, o en perjuicio del interés público.
En este sentido la STC 101/05, de 2 de junio, resume
su doctrina sobre la liberad de expresión de los funcionarios públicos
señalando que <<recordarse la doctrina de este Tribunal sobre
la libertad de expresión de los funcionarios que se inició con la STC 81/1983,
de 10 de octubre, en la que se declaraba que si bien "en una primera etapa
del constitucionalismo europeo ... solía exigirse a los funcionarios públicos
una fidelidad silente y acrítica respecto a instancias políticas superiores y,
por consiguiente, una renuncia ... al uso de determinadas libertades y
derechos", tras la Constitución española de 1978 hay factores que
"contribuyen a esbozar una situación del funcionario en orden a la
libertad de opinión y a la de sindicación mucho más próxima a la del simple
ciudadano" (FJ 2). (…) Además de esa proximidad al status del
ciudadano, la misma Sentencia advierte que "ni todos los funcionarios
cumplen los mismos servicios ni todos los cuerpos poseen un mismo grado de
jerarquización ni de disciplina interna" (FJ 2; doctrina reiterada en la
STC 141/1985, de 22 de octubre, FJ 3), líneas éstas de argumentación en las que
profundiza la STC 69/1989, de 20 de abril, que, tras reproducir las
afirmaciones ya referidas, indica que "el ejercicio de los mencionados
derechos constitucionales se encuentra sometido a determinados límites, algunos
de los cuales son generales y comunes a todos los ciudadanos y otros, además,
pueden imponerse a los funcionarios públicos en su condición de tales, ya sea
en virtud del grado de jerarquización o disciplina interna a que estén sometidos,
que puede ser diferente en cada cuerpo o categoría funcionarial, ya sea según
actúen en calidad de ciudadanos o de funcionarios, ya en razón de otros
factores que hayan de apreciarse en cada caso, con el fin de comprobar si la
supuesta transgresión de un límite en el ejercicio de un derecho fundamental
pone o no públicamente en entredicho la autoridad de sus superiores
jerárquicos, y si tal actuación compromete el buen funcionamiento del
servicio" (FJ 2)”>>.
VII. ADQUISICIÓN
Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO
·
Adquisición de la relación de
servicio:
La selección del
personal al servicio de las Administraciones Públicas ha de nacerse tras
elaborar la oferta de empleo público.
De manera que las
necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban
proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto
de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de
gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación
de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas
comprometidas. La Oferta de empleo público o instrumento similar se aprobará anualmente por los órganos de
Gobierno de las Administraciones Públicas, y deberá ser publicada en el Diario
oficial correspondiente.
La condición de
funcionario se adquiere tras cumplir los siguientes requisitos (artículo 62 del
Estatuto Básico):
1º) Superación del proceso selectivo.
2º) Nombramiento por el órgano o autoridad competente,
que será publicado en el Diario Oficial correspondiente.
3º) Acto de acatamiento de la Constitución y, en su
caso, del Estatuto de Autonomía correspondiente y del resto del Ordenamiento
Jurídico.
4º) Toma de posesión dentro del plazo que se
establezca.
B) Extinción de
la condición de funcionario. Las causas normales de extinción son (artículo 63
del Estatuto Básico):
1º) La renuncia a la condición de funcionario.
2º) La pérdida de la nacionalidad.
3º) La jubilación total del funcionario.
4º) La sanción disciplinaria de separación del
servicio que tuviere carácter firme.
5º) La pena principal o accesoria de inhabilitación
absoluta o especial para cargo público que tuviere carácter firme.
VIII.
SITUACIONES ADMINISTRATIVAS
El Estatuto
Básico regula las situaciones administrativas en que pueden encontrarse los
funcionarios en el artículo 85, que establece las siguientes situaciones:
1º) Servicio activo. Se hallan en situación de
servicio activo quienes presten
servicios en su condición de funcionarios públicos cualquiera que sea la
Administración u Organismo Público o entidad en el que se encuentren destinados
y no les corresponda quedar en otra situación.
2º) Servicios especiales. En esta situación se
encuentran los funcionarios que sean
designados miembros del Gobierno o de los órganos de gobierno de las
Comunidades Autónomas, miembros de Instituciones de la unión Europea o de las
organizaciones internacionales o nombrados para altos cargos de la
Administración.
También estarán en situación de servicios especiales
los que sean adscritos a los servicios del Tribunal Constitucional o del
Defensor del Pueblo. Los designados para formar parte del Consejo General del
Poder Judicial y los demás puestos previstos en el artículo 87 del Estatuto
Básico.
3º) Servicio en otras Administraciones Públicas. Es el caso de los funcionarios de carrera
que, en virtud de los procesos de transferencias o por los procedimientos de
provisión de puestos de trabajo, obtengan destino en una Administración Pública
distinta, serán declarados en la situación de servicio en otras
Administraciones Públicas. Se mantendrán en esa situación en el caso de que por
disposición legal de la Administración a la que acceden se integren como
personal propio de ésta.
4º) Excedencia. Esta situación
administrativa de los funcionarios de
carrera admite las siguientes modalidades:
- Excedencia voluntaria por interés particular.
- Excedencia voluntaria por agrupación familiar.
- Excedencia por cuidado de familiares.
- Excedencia por razón de violencia de género.
5º) Suspensión de funciones. El funcionario
declarado en la situación de suspensión quedará privado durante el tiempo de
permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones y de todos los derechos
inherentes a la condición. La suspensión determinará la pérdida del puesto de
trabajo cuando exceda de seis meses.
IX. RESPONSABILIDAD
DE LOS FUNCIONARIOS
El control
ordinario de la Administración se efectúa a través de la revisión de sus actos
y disposiciones por la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Pero también, y
aunque con escasa operatividad, el control de la actuación de la Administración
puede hacerse a través de la exigencia de responsabilidad a los funcionarios,
en sus tres formas: responsabilidad penal, civil y disciplinaria.
La
responsabilidad penal y la civil derivada del delito, del personal al
servicio de las Administraciones Públicas, se exigirá de acuerdo con lo
previsto en la legislación correspondiente (artículo 146.1 de la LRJPAC).
El concepto de
funcionario a los efectos de la responsabilidad civil y penal es muy amplio
pues se extiende también a los empleados públicos laborales, y a todos los que
ejercen funciones públicas. Así el artículo 24.2 del Código Penal dispone que «Se
considerará funcionario público todo el que por disposición inmediata de la Ley
o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el
ejercicio de funciones públicas».
La
responsabilidad disciplinaría, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93
del Estatuto Básico, se aplica tanto a los funcionarios como a cualquier
empleado público. Así el citado artículo dispone que <<Los
funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen
disciplinario establecido en el presente Título y en las normas que las Leyes
de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto>>.
La responsabilidad
civil, según la regulación contenida en el artículo 145 de la LRJPAC, que
ha suprimido la denominada responsabilidad directa del empleado público frente
al lesionado, comprende dos supuestos:
a) La
responsabilidad del funcionario frente a la Administración por vía de regreso.
Cuando el particular lesionado ha dirigido su acción contra la Administración y
ha sido indemnizado por esta, puede en estos casos la Administración dirigirse
y exigir responsabilidad al personal a su servicio que hubiera incurrido en
dolo, culpa o negligencia grave.
b) La
responsabilidad directa del funcionario frente a la Administración. Cuando la
conducta del funcionario haya perjudicado no a un particular sino a la propia
Administración, podrá esta dirigirse contra el personal a su servicio que
hubiera incurrido en dolo, culpa o negligencia grave (artículo 145.3 de la
LRJPAC).
La
responsabilidad disciplinaria es aquella que se desarrolla en el seno de la relación
de servicio y en garantía del cumplimiento de los derechos y deberes de los
empleados públicos.
La potestad
disciplinaria se justifica en la especial relación de poder en que se encuentra
sometido voluntariamente el empleado
público frente a la Administración y que no tiene un alcance represivo mayor
que el de la privación de los derechos de la relación de servicio. Siendo la
sanción más grave la pérdida de la condición de funcionario, esto es, la
separación del servicio. Y para los empleados públicos el despido, ex artículo
96.1 y 2 del Estatuto Básico.
Así es, la separación del servicio de los
funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos comportará la
revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas
muy graves. Y, por su parte, el despido disciplinario del personal laboral, que
sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves y comportará la
inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones
similares a las que desempeñaban.
Las faltas
disciplinarias, ya desde la Ley de 1964 y ahora reguladas en el Estatuto
Básico, se clasifican en tres categorías:
• Muy graves como
el incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución o a los Estatutos de
Autonomía, o haber observado una conducta discriminatoria, abandono del
servicio, adopción de acuerdos manifiestamente ilegales, la negligencia en la
custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como
tales, o el acoso laboral, entre otras conductas prevista en el artículo 95.2
del Estatuto Básico.
• Graves. Estas faltas serán establecidas
por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la
correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de
personal laboral, atendiendo a las siguientes circunstancias: a) El grado en que se haya vulnerado la
legalidad. b) La gravedad de los daños
causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los
ciudadanos. c) El descrédito para la
imagen pública de la Administración
• Leves. El
régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores
circunstancias, será el que fijenlas Leyes de Función Pública que se dicten en
desarrollo de Estatuto Básico, ex artículo 95.4 del mismo.
Las sanciones
disciplinarias pueden ser:
· La separación del servicio: solo
se puede imponer como consecuencia de la comisión de una falta muy grave y para
los funcionarios públicos, si bien para
el personal laboral está previsto como sanción para faltas muy graves el
despido disciplinario.
· Suspensión de funciones: para
los funcionarios, o de empleo y sueldo para
el personal laboral, en ambos
casos con una duración máxima de seis años.
· raslado forzoso: con o
sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se
establezca.
·
Demérito, que consistirá en la
penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.
· Apercibimiento.
· Cualquier otra que se establezca por Ley.
X. CONCILIACIÓN DE LA VIDA LABORAL Y
FAMILIAR
El EBEP establece el catálogo de derechos, en los
términos antes expuestos, distinguiendo entre los derechos de carácter
individual y los derechos colectivos, e incorporando a los derechos más tradicionales otros de reciente
reconocimiento, como el derecho a la conciliación de la vida personal, familiar
y laboral.
Configura como un derecho individual, en el artículo
14.j), el derecho a “la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de
la vida personal, familiar y laboral”.
Para la efectividad de tal derecho individual,
establece entre los permisos de los funcionarios, ex artículo 48.1, que las
Administraciones Públicas, en general,
determinarán los supuestos de concesión de permisos a los funcionarios
públicos y sus requisitos, efectos y duración. En defecto de legislación
aplicable los permisos y su duración serán, al menos, los siguientes.
Señalando, en lo que ahora nos interesa, un permiso por el “tiempo
indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público
o personal y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral” (apartado
j/ del citado artículo 48).
En todo caso se establecen una serie de permisos, para hacer real y
efectiva la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, con las
correspondientes condiciones mínimas:
1.- Permiso por parto:
tendrá una duración de dieciséis semanas ininterrumpidas. Este permiso se
ampliará en dos semanas más en el supuesto de discapacidad del hijo y, por cada
hijo a partir del segundo, en los supuestos de parto múltiple. El permiso se
distribuirá a opción de la funcionaria siempre que seis semanas sean
inmediatamente posteriores al parto.
No obstante lo anterior, y sin perjuicio de las seis semanas inmediatas
posteriores al parto de descanso obligatorio para la madre, en el caso de que
ambos progenitores trabajen, la madre, al iniciarse el periodo de descanso por
maternidad, podrá optar por que el otro progenitor disfrute de una parte
determinada e ininterrumpida del periodo de descanso posterior al parto, bien
de forma simultánea o sucesiva con el de la madre. El otro progenitor podrá
seguir disfrutando del permiso de maternidad inicialmente cedido, aunque en el
momento previsto para la reincorporación de la madre al trabajo ésta se
encuentre en situación de incapacidad temporal.
En los casos de disfrute simultáneo de periodos de descanso, la suma de
los mismos no podrá exceder de las dieciséis semanas o de las que correspondan
en caso de discapacidad del hijo o de parto múltiple.
Este permiso podrá disfrutarse a jornada completa o a tiempo parcial,
cuando las necesidades del servicio lo permitan, y en los términos que
reglamentariamente se determinen.
En los casos de parto prematuro y en aquéllos en que, por cualquier otra
causa, el neonato deba permanecer hospitalizado a continuación del parto, este
permiso se ampliará en tantos días como el neonato se encuentre hospitalizado,
con un máximo de trece semanas adicionales.
Durante el disfrute de este permiso se podrá participar en los cursos de
formación que convoque la Administración.
2.- Permiso por adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como
permanente o simple: tendrá una duración de dieciséis semanas ininterrumpidas.
Este permiso se ampliará en dos semanas más en el supuesto de discapacidad del
menor adoptado o acogido y por cada hijo, a partir del segundo, en los
supuestos de adopción o acogimiento múltiple.
En el caso de que ambos progenitores trabajen, el permiso se distribuirá
a opción de los interesados, que podrán disfrutarlo de forma simultánea o
sucesiva, siempre en periodos ininterrumpidos.
En los casos de disfrute simultáneo de periodos de descanso, la suma de
los mismos no podrá exceder de las dieciséis semanas o de las que correspondan
en caso de adopción o acogimiento múltiple y de discapacidad del menor adoptado
o acogido.
Este permiso podrá disfrutarse a jornada completa o a tiempo parcial,
cuando las necesidades de servicio lo permitan, y en los términos que
reglamentariamente se determine.
Si fuera necesario el desplazamiento previo de los progenitores al país
de origen del adoptado, en los casos de adopción o acogimiento internacional,
se tendrá derecho, además, a un permiso de hasta dos meses de duración,
percibiendo durante este periodo exclusivamente las retribuciones básicas.
Con independencia del permiso de hasta dos meses previsto en el párrafo
anterior y para el supuesto contemplado en dicho párrafo, el permiso por
adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como permanente o simple, podrá
iniciarse hasta cuatro semanas antes de la resolución judicial por la que se
constituya la adopción o la decisión administrativa o judicial de acogimiento.
Durante el disfrute de este permiso también se podrá participar en los cursos de
formación que convoque la Administración.
Los supuestos de adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como
permanente o simple, previstos en este artículo serán los que así se
establezcan en el Código Civil o en las Leyes civiles de las Comunidades
Autónomas que los regulen, debiendo tener el acogimiento simple una duración no
inferior a un año.
3.- Permiso de paternidad
por el nacimiento, acogimiento o adopción de un hijo: tendrá una duración de
quince días, a disfrutar por el padre o el otro progenitor a partir de la fecha
del nacimiento, de la decisión administrativa o judicial de acogimiento o de la
resolución judicial por la que se constituya la adopción.
Este permiso es independiente del disfrute compartido de los permisos
contemplados en los apartados 1 y 2 antes vistos.
CLASES DE PERSONAL
o
General (clasificación según DA 9ª Ley 30/84[2],
Art. 23 RD 315/1964[3] y
nueva clasificación del EBEP)
§ Subgrupo A1 (antiguo A) – Cuerpo Superior Administradores
§ Subgrupo A2 (antiguo B) – Cuerpos de Gestión
·
Titulación exigida: título
universitario de grado
§ Grupo B (de nueva creación) – Titulación de técnico superior
§ Subgrupo C1 (antiguo C) – Cuerpo Administrativo
·
Titulación exigida:
bachiller o técnico
§ Subgrupo C2 (antiguo D) – Cuerpo Auxiliar
·
Titulación exigida: graduado
ESO
§ Agrupaciones profesionales sin requisitos de titulación (antiguo E) –
Cuerpo Subalterno
o
Especial (según Art. 24 RD 315/1964)
§ Objeto de peculiar carrera o profesión (Ej. maestros)
·
Carácter departamental –
circunscritos a un Ministerio
·
Carácter Interdepartamental
– realizan funciones en varios Ministerios (Ej. Asesor jurídico)
-
Funcionarios Interinos (Art. 10 EBEP)
Por
razones de urgencia y necesidad, ejercen funciones de funcionarios de carrera
siempre que se de alguna de estas características:
o
Existencias plazas vacantes
que no sean cubiertas por funcionarios de carrera
o
Sustitución transitoria de
los titulares
o
Ejecución de programas de
carácter temporal
o
Exceso o acumulación de
tareas por plazo máx. De 6 meses dentro de un periodo de 12 meses
El cese se
producirá en los siguientes casos:
o
Renuncia o pérdida de la
nacionalidad
o
Jubilación total
o
Sanción disciplinaria firme
o
Finalizar la causa que dio
lugar a su nombramiento
-
Personal Laboral (Art. 11 EBEP)
Contratados
por la legislación laboral en virtud de contrato de trabajo formalizado por
escrito por tiempo fijo, indefinido o temporal. Desempeñan los trabajos de (en vigor Art. 15.1 ley 30/84):
o
De carácter periódico y
discontinuo no permanente
o
Puestos de vigilancia,
custodia, porteo y otros análogos
o
De carácter instrumental
(mtto., conservación edificios, artes gráficas) y de servicios sociales y protección de
menores.
o
Puestos con preparación
específica y conocimientos técnicos especiales cuando no existan funcionarios
con dicha preparación
o
Funciones auxiliares de
carácter instrumental
o
Puestos auxiliares en el
extranjero
Se rigen
por el Estatuto de los Trabajadores, en cuanto a sus derechos y deberes y por
la ley 53/84[6] en
cuanto a las incompatibilidades.
-
Personal eventual (Art. 12 EBEP)
Funciones de confianza o asesoramiento especial. Sus características
son:
o
El nombramiento y el cese
son libres
o
Se rigen por las mismas
leyes que los funcionarios de carrera
o
El desempeño como personal
eventual no producirá méritos para el acceso a la función pública.
-
PERSONAL DIRECTIVO PROFESIONAL (Art. 13 EBEP)
Desarrollan
funciones directivas profesionales en las Administraciones Pública. Sus
características son:
o
Su designación atenderá a
ppos. de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad.
o
Se garantizará la publicidad
y la concurrencia en su selección.
o
Sujetos a evaluación con
arreglo a criterios de eficacia y eficiencia y responsabilidad por su gestión
o
Sus condiciones de empleo no
serán objeto de negociación colectiva
o
Si reúnen condiciones de
personal laboral, se someterán a relaciones laborales con carácter especial de
alta dirección.
[1] Ley 7/2007 de 12
abril del Estatuto Básico del Empleado Público
[2] Ley 30/1984 de 2 de
Agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública
[3] Decreto 315/1964 de
7 febrero de aprobación texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado
[4] Inhabilitación
absoluta: pérdida de condición de funcionario respecto a todos los empleos o
cargos que tuviere
[5] Inhabilitación
especial: pérdida de condición de funcionario respecto de aquellos empleos o
cargos especificados en la sentencia
[6] Ley 53/1984 de 26
de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las
Administraciones Públicas